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2do. Informe de seguimiento a la ejecución de la inversión pública 2015

Antecedentes

Seguimos fiscalizando la Ejecución de Proyectos de Inversión del Listado Geográfico de Obras del año 2015.
Dimos a conocer que 158 proyectos tenía registrado en el Sistema de Inversión Pública –SNIP-, 100% de avance financiero y 0% de avance físico. Al preguntar a las entidades ejecutoras, nos informan que las obras sí existen pero no las habían registran en el SNIP INFORMACIÓN QUE NO PODEMOS ASEGURAR Y QUE LA CONTRALORÍA DEBERÁ DE CORROBORAR, por lo tanto el SNIP, se vuelve una herramienta que no tiene información certera y oportuna que nos permita fiscalizar a cabalidad la inversión pública, y que además la Contraloría no tiene la capacidad de establecer controles específicos para el monitoreo y evaluación de la obras.
Este informe se presentó a la Contraloría General de Cuentas y al Ministerio Público, para que investigaran si estos proyectos existían o no.
De esta petición la Contraloría nos informa que están en fase de auditoria, faltando aún fiscalizar 112 proyectos; entregaron un informe preliminar de la auditoria in situ de 46 proyectos informando que en 8 proyectos se encontraron inconsistencia como:
  • 2 proyectos de Baja Verapaz y 1 en San Marcos tienen inconsistencia importantes por lo que planificarán una auditoria especial.
  • 5 proyectos donde no se pudo verificar la existen o correcta ejecución, por distintas razones, las cuales se muestran a continuación.
Esperaremos el informe final de la Contraloría para dar a conocer todos los hallazgos.

 

¿Cómo es posible que una obra solo hubiera tardado menos de un año?

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¿Cómo verificamos este tipo de obras? Son totalmente vulnerables, mas si la Contraloría no las puede verificar.

Picture2

 

Aunque es inversión social, ¿cómo verificamos que se hayan realizado y qué impacto generan?

Picture3

 

No existe evidencia del proyecto

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No se ha iniciado la obra, y en el SNIP tiene ya el 100% de ejecución financiera

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Incongruencias en el Portal del SNIP

Dentro de la función de fiscalización de los Diputados, las herramientas informáticas y los portales gubernamentales permiten realizar de manera más eficiente y eficaz este trabajo, no se tiene la capacidad, en el caso de los proyectos de inversión, ir a cada uno de ellos, por lo tanto el SNIP nos permite tener un panorama del avance de los proyectos, por lo tanto es de suma importancia que el SNIP brinde información confiable y actualizada.
De los 158 proyectos que denunciamos, nuevamente los verificamos en el SNIP en los primeros 10 días del mes de marzo, 67 ya aparecen actualizados, 91 siguen con el 0% de avance Físico, sin embargo encontramos algunas incongruencias en la actualización.

 

Departamento

Actualizados al 100% de avance físico Continúan con 0% de avance físico TOTAL

Baja Verapaz

12

0

12

El Progreso

2

4

6

San Marcos

15

24

39

Escuintla

0

16

16

Jutiapa

26

0

26

Petén

0

10

10

Zacapa

0

3

3

Izabal 1 0

1

Sacatepéquez

2 2 4

Guatemala

3 2 5
Quiché 0 4

4

Huehuetenango 2 9

11

Santa Rosa

0 2 2

Sololá

1 3 4

Suchitepéquez

0 10 10

Quetzaltenango

0 1

1

Alta Verapaz 1 0

1

Chimaltenango 0 1

1

Totonicapán 2 0

2

TOTAL

67 91

158

 

Los 91 proyectos con 0% de Avance Físico, aparecen así en el SNIP en la carpeta de Proyectos en Ejecución

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Picture7

 

Los Proyectos actualizados con el 100% de Avance Físico, aparecen así en el SNIP

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Picture9

 

El Progreso actualizó este proyecto y solo le aparece el 62% de avance físico

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En San Marcos 12 proyectos aparecen en la carpeta de Proyectos Finalizados pero con 0% de Avance Físico

Picture11

 

Se preguntó al Ministerio de Gobernación el caso de la Granja Penal Canadá porque aparecía con 185% Avance financiero y 40% Avance Físico, respondiendo:

Picture12

 

¿Qué Informa SEGEPLAN?

Solicitamos información a SEGEPLAN de estos datos, informando mediante el Oficio DIP-21-2016 recibido el 09 de marzo de 2016, lo siguiente:
  • Existe un rezago entre el momento en que las instituciones públicas de inversión efectúan el gasto y el momento en que registran los avances físicos y financieros en el SNIP. Lo establecido en la Ley de Presupuesto que establece un plazo de 10 días hábiles del mes siguiente año que se devengó el gasto para su registro lo cual no es observado por las instituciones, por tal razón existe diferencia entre los avances durante el proceso de ejecución de los proyectos.
  • La falta de planificación y programación de los recursos para la ejecución de los proyectos por parte de las instituciones, genera improvisación de las acciones en la fase de ejecución de los mismos, adicionalmente, muchas instituciones no cuenta con el personal especializado en el área de proyectos para el seguimiento físico y financiero en la fase de ejecución. Además en su mayoría no contratan la supervisión técnica.
  • Además envía la ejecución física y financiera de los proyectos del año 2015, donde se corroboran los proyectos denuncias por la Bancada que tienen el 100% de avance financiero y 0% de avance físico, pero brindan otra información de avances financieros sin avances físicos, que ya dudamos si existen o no, ya que no utilizan el SNIP para registrar los avances físicos.

 

Proyectos que no tienen avance Físico en el SNIP

Según el informe de SEGEPLAN, recibido el 09 de marzo del 2016,  los proyectos del año 2015 registran la siguiente información a febrero en el SNIP:
97 proyectos por Q.29 millones con 0% de avance Físico y 100% avance Financiero.

 

103 proyectos por Q.154 millones con 0% de avance Físico pero con un avance Financiero entre 99% y 50%.

 

211 proyectos por Q.348 millones con 0% de avance Físico pero con un avance financiero entre 49% y 21%.

 

555 proyectos por Q.80 millones con 0% avance Físico pero con un avance Financiero entre 20% y 1%.

 

1,128 proyectos  con 0% avance Físico y 0% avance Financiero.

 

SEGEPLAN informó al respecto

  • Se tiene programado, de acuerdo con la disponibilidad de recursos de la Secretaría de Planificación y Programación de la Presidencia de la República (SEGEPLAN), conformar la unidad de Seguimiento y Evaluación con el propósito de efectuar visitas de campo, sobre una muestra de proyectos, para establecer la situación en el proceso de ejecución de obras, contrastando la información registrada en el SNIP pro las unidades ejecutoras del proyecto con la observada en la visita de campo.
  • La plataforma del SNIP, está en proceso de actualización a efecto de fortalecer la vinculación con otros sistemas del Estado, como el SICOIN, SIGES y GUATECOMPRAS.

 

¿Qué proponemos al respecto?

  • Presentar una iniciativa de ley para Evaluar la Ejecución del Presupuesto, especialmente lo concerniente a proyectos y obras de inversión física que permitan medir el impacto de ésta.
  • Además legislar para que el sistema de Inversión Física funcione y se pueda monitorear a cabalidad los avances físicos y financieros de las obras, que exista una vinculación con los sistemas de Administración Financiera, como SICOIN, SICOINDES, SIGES, SICOIN GL, GUATECOMPRAS, entre otros.
  • Esto debería ayudar a verificar la calidad del gasto público y a decidir que programas deben continuar, o retroalimentar o cambiar.
  • Verificar que la Contraloría aplique a cabalidad las sanciones estipuladas en la Ley de Presupuesto, Ley de Contrataciones y Ley de Contraloría General de Cuentas.

 

Denuncias ciudadanas

Hemos recibido denuncias ciudadanas de proyectos de años anteriores que han sido abandonados o no ejecutados por ejemplo:
  • La construcción de 152 viviendas por FOPAVI en asentamiento de la zona 7 de Guatemala, que según información de FOPAVI tiene un 60% de avance financiero y 37 % de avance físico.
  • Escuela en la aldea el Astillero de Monte Rico, Taxisco Santa Rosa, que se construyó a medias pero que esta abandonada y los niños no tienen donde estudiar.

 

Observaciones

  • Un sistema informático que permite manipular las fecha de ingreso de la información, no es fiable; además se observa que abona al incumplimiento de la legislación en relación a que debe actualizar el avance físico y financiero en el SNIP los primeros 10 días de cada mes.
  • Cómo es posible que si en los primeros días de enero 2016, el avance físico aparecía en 0%, después de la denuncia y cartas de solicitud de información a varias entidades, actualizan la información por ejemplo con el avance físico del 100% con fecha 24/03/2015, ¿debió de haberse ingresado esta información desde el mes de abril 2015?
  • Siguen aún 91 proyectos con 0% de avance físico y 100% de avance financiero, exceptuando los que sean por pago de deuda, ¿cuál es la explicación técnica y legal para actualizar solo el avance financiero y no el físico? ¿Se ha evaluado esta situación? ¿Existe alguna alerta para no permitir que un proyecto se registre así?
  • Alrededor de 12 proyectos dentro de la carpeta de Proyectos Finalizados, aparecen todavía con el 0% de avance físico, ¿cuál es la explicación técnica y legal?

 

Marco Conceptual del Sistema de Inversión Pública

Qué es el Sistema de Información de la Inversión Pública:
El objetivo primordial del sistema es mantener un banco (inventario) de proyectos en las distintas etapas del proceso de inversión, asegurando la disponibilidad de información confiable y oportuna para apoyar la toma de decisiones. Además debe:
  1. Mantener una cartera de proyectos formulados, evaluados y priorizados para que el país pueda negociar eficientemente la cooperación internacional
  2. La integración del Programa de Inversiones Públicas
  3. La determinación de los requerimientos de financiamiento y la asignación de recursos para los proyectos de inversión pública
  4. El seguimiento físico y financiero de iniciativas de inversión
  5. La estimación de los gastos recurrentes que genera la inversión

 

Qué es el Seguimiento Físico y Financiero de Proyectos:
Esta función está amparada en la Ley del Organismo Ejecutivo y SEGEPLAN ha sido designado para realizarla. No obstante lo anterior, el ministerio al que pertenece la unidad ejecutora, es el que en primera instancia debe darle seguimiento a las acciones propias de su cartera. El seguimiento debe entenderse como un acompañamiento cercano a cada un de las variables importantes del proyecto, que permite comparar lo programado con lo ejecutado, establecer las diferencias, las causas que las originan y determinar, sino prever las consecuencias de los desfases. El seguimiento por consiguiente no es exclusivo de la etapa de la ejecución, sino abarca todo el ciclo del proyecto. En el año 2005 se diseñó y desarrolló conceptual e informáticamente el módulo de seguimiento físico y financiero de proyectos de inversión pública del SNIP.

 

Rectoría de la Inversión Pública

Existen varias entidades responsables de la ejecución de las obras de inversión pública, en conjunto deben coordinarse para lograr entrelazar información confiable y oportuna, especialmente en la asignación y ejecución de los recursos financieros, así como el cumplimiento de las metas físicas que reflejen el avance sustantivo de la obra. Entre estas entidades están:
  • Entidad ejecutora (Municipalidades, Ministerios, CODEDES, Fondos Sociales, etc.)
  • SEGEPLAN
  • Ministerio de Finanzas Públicas
  • Contraloría General de Cuentas

 

Atribuciones de SEGEPLAN

Según la Ley Orgánica del Organismo Ejecutivo Decreto 114-97, le atribuye a la SEGEPLAN :
Artículo 14

… la Secretaría de Planificación y Programación de la Presidencia;  asume las siguientes funciones:

b) Diseñar, coordinar, monitorear y evaluar el Sistema Nacional de Proyectos de Inversión Pública y el Sistema Nacional de Financiamiento a la preinversión.

f) Dar seguimiento a la ejecución del presupuesto de inversión e informar al Presidente de la República, individualmente o en Consejo de Ministros, sobre los resultados alcanzados, debiendo proponer las rectificaciones que estime necesarias.

 

Según el reglamento de la Secretaria Acuerdo Gubernativo 677-87, establece:

Artículo 7,  Atribuciones del Secretario

j) Administrar el Sistema Nacional del Financiamiento de la Preinversión, el Sistema Nacional de Proyectos de la Inversión Pública y el Banco de Becas.”

 

Artículo 15, La Dirección Técnica de Proyectos,
de la Subsecretaria de Planificación e Inversión Pública  literal c) conformar y mantener actualizado el inventario de proyectos de inversión pública en sus distintas etapas en el sistema de información de la institución, mediante el seguimiento físico y financiero de los mismo.

 

 

Atribuciones del MINFIN

Según la Ley Orgánica del Presupuesto Decreto 101-97 le atribuye al MINFIN:
ARTÍCULO 9. Atribuciones del Órgano Rector.
El Ministerio de Finanzas Públicas, a través de la unidad especializada que corresponda, será el órgano rector del proceso presupuestario público, esa unidad tendrá las siguientes atribuciones:

c) Dictar las normas técnicas para la formación, programación de la ejecución, modificaciones y evaluación de los presupuestos de los Organismos del Estado, entidades descentralizadas y autónomas;
f) Desarrollar, mediante técnicas de programación y estadística, las herramientas de control de gestión de los resultados vinculados al cumplimiento de los objetivos y metas del sector público, en lo referente a la inversión pública, deberá coordinar con la respectiva unidad especializada.
g) Evaluar la ejecución de los presupuestos, aplicando las normas y criterios establecidos por esta ley, su reglamentación y las normas técnicas respectivas;

 

Artículo 30. Programación de la Ejecución
… Para la fijación de las cuotas de compromiso y devengado únicamente podrán asignarse recursos de inversión y realizar desembolsos a los programas y proyectos registrados y evaluados en el Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP), conforme al avance físico y financiero de la Obra, el cual debe registrarse en forma mensual en el Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP) por cada unidad ejecutora, sin excepción.

 

ARTICULO 34. Alcance de la Evaluación.
La evaluación presupuestaria comprenderá básicamente la medición de los resultados físicos y financieros obtenidos y los efectos producidos, el análisis de las variaciones observadas, con la determinación de las causas y la recomendación de medidas correctivas.

 

ARTICULO 47. Informes de la gestión presupuestaria.
Para fines de consolidación de cuentas e información que debe efectuar el Organismo Ejecutivo, las municipalidades remitirán, al Ministerio de Finanzas Públicas, al Congreso de la República y a la Contraloría General de Cuentas, sus presupuestos de ingresos y egresos aprobados. Asimismo, la información de la ejecución física y financiera de su gestión presupuestaria, en la oportunidad y con el contenido que señale el reglamento. En cuanto a la inversión pública, se informará, además, a la Secretaría de Planificación y Programación de la Presidencia.

 

Reglamento de la Ley Orgánica del Presupuesto le atribuye al MINFIN:
Artículo 5. Objetivos de la Comisión Técnica de Finanzas Públicas.
Son objetivos de la Comisión Técnica de Finanzas Públicas, los siguientes:

c) Proponer los procedimientos para evaluar la gestión de los organismos y entidades a que se refiere la literal b) anterior, con el fin de lograr la eficaz y eficiente utilización de los recursos públicos.

 

ARTICULO 22. Evaluación Presupuestaria.
Las unidades de administración financiera de cada entidad centralizarán la información sobre la ejecución de sus respectivos presupuestos; para ello deberán:

d) En cuanto al presupuesto de inversión, deberán presentar a la Dirección Técnica del Presupuesto y a la Secretaría de Planificación y Programación de la Presidencia, en los primeros 10 días de cada mes, el informe correspondiente al mes inmediato anterior, indicando el avance físico y financiero de los proyectos.

 

 

Atribuciones de Contraloría

Además de las establecidas en la Constitución, la Ley Orgánica de la Contraloría General de Cuentas establece:

Artículo 4. Atribuciones.

w)  Fiscalizar físicamente las obras públicas y de infraestructura en cualquier etapa del proceso, verificando, auditando y evaluando la calidad dé las mismas y el cumplimiento de las especificaciones técnicas contenidas en los términos de referencia;

 

Artículo 19. Funciones de la Subcontraloría de Calidad de Gasto Público.
La Subcontraloría de Calidad de Gasto Público tiene como función específica analizar y evaluar la calidad y el impacto del manejo de los recursos y bienes del Estado y de sus entidades, organismos e instituciones de la ejecución física y financiera del presupuesto asignado con relación a los planes operativos anuales.

 

 

Sanciones Aplicables al Incumplimiento de la Inversión Pública

Ley Orgánica del Presupuesto 101-97, establece:

Artículo 80 Bis. Sanciones.

El funcionario o empleado público que sin causa justificada incumpliere con las obligaciones contenidas en la presente Ley, será sancionado con una multa equivalente al cinco por ciento (5%) del monto de la asignación pendiente de programar.

…La Contraloría General de Cuentas aplicará sanciones pecuniarias por infracciones administrativas, sin perjuicio de las responsabilidades penales o civiles, por montos desde cinco mil Quetzales (Q.5,000.00) hasta cien mil Quetzales (Q.100,000.00) a los funcionarios o empleados públicos y demás personas sujetas a su control, que incurran en alguna violación de las disposiciones establecidas en la presente Ley, considerando la gravedad por el perjuicio que haya causado, debiéndose desarrollar y clasificar este aspecto en el reglamento de esta Ley.

 

Ley orgánica de la Contraloría General de Cuentas, establece:
Artículo 39. Sanciones.

La Contraloría General de Cuentas aplicará sanciones pecuniarias que se expresan en cantidad de salarios o sueldos a los funcionarios y empleados públicos y demás personas sujetas a su control y fiscalización, que incurran en alguna infracción de conformidad con el artículo 38 de la presente Ley, en otras disposiciones legales y reglamentarias de la siguiente manera:

  • Otros incumplimientos a las Normas de Control Interno y Disposiciones Legales. El equivalente del 200% del 100% de su salario mensual.
  • No utilizar  los sistemas informáticos y demás herramientas de control de contrataciones, formulación y ejecución presupuestaria que a nivel de Estado, establezca el órgano rector de control presupuestario. El equivalente del 200% del 100% de su salario mensual.

 

Ley de Contrataciones del Estado Decreto 57-92, establece:
Artículo 58. Anticipo,
…puede otorgarse un anticipo supervisado hasta del 20% del valor original del contrato en construcción de obras y por bienes a fabricar,  y un 10% cuando se traten de servicios de consultoría. Si el contratista no inicia la obra e invierte el anticipo recibido, dentro de los términos contractuales, pagará el interés legal (tasa activa), sobre el anticipo recibido, a favor del Estado o reintegrará el anticipo.

 

Artículo 88. Imposición de Sanciones Pecuniarias,
de la Ley de Contrataciones del Estado establece que las sanciones pecuniarias a que se refiere esta ley y su reglamento serán impuestas por la Contraloría General de Cuentas o en su caso por la Superintendencia de Banco cuando se trate de funcionarios o empelados del Estado, cuando se trate de particulares por la autoridad correspondiente.

 

Preguntas

  • ¿Cómo administradores del SNIP, qué tan confiable es este sistema?
  • ¿Qué debilidades hay en el Sistema de Inversión Pública, y cómo coordina con las otras entidades el control y evaluación de los proyectos?
  • ¿Cómo puede justificarnos los datos y dudas anteriores, y qué acciones propone y podría implementar para que el SNIP sea una herramienta con información oportuna y fiable?